煤矿关闭奖补金问题浅析

原创：罗克斌律师           发现律师事务所 

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裁判要旨：奖补金系中央财政支付给地方政府的款项，同时奖补金一般不应被保全或查封。

一案情简介

                                    （2019）鄂08行终50号

2013年1月17日，原告赵冲沟煤矿公司与某区矿山整顿关闭工作领导小组签订了《煤矿关闭协议书》，约定根据《赵冲沟煤矿、阴山煤矿关闭及转产扶持实施方案》，赵冲沟煤矿关闭，某区矿山整顿关闭工作领导小组支付原告扶持资金773.6万元。后双方依约履行了全部义务。

2014年4月3日，湖北省财政厅、湖北省经济和信息化委员会发文《关于下达2013年淘汰落后产能省级财政奖励资金的通知》（鄂财建发[2014]32号），下达各市（县）2013年淘汰落后产能省级财政奖励资金，要求各地将省级奖励资金连同中央财政奖励资金及本级安排的相关资金统筹使用，主要用于淘汰落后产能企业职工安置、企业转产、化解债务以及组织核查等淘汰落后产能支出，不得挪作他用。其后所附财政奖励资金分配表中确定赵冲沟煤矿关闭的省级财政奖励资金65万元、中央财政奖励资金252万元，共317万元。

2018年8月6日，赵冲沟煤矿要求被告依照上述文件规定将该317万元财政奖励资金进行支付。被告某区经济发展办公室认为原告的要求不符合规定，于同年9月25日明确拒绝支付。原告不服，诉至一审法院。

二裁判要旨

（一）一审裁判

赵冲沟煤矿根据《赵冲沟煤矿关闭协议书》关闭煤矿后，应得的款项政府已全额给付完毕。2010年4月，国务院颁发了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，明确了各级政府淘汰落后产能的工作职责。2011年4月20日，财政部、工业和信息化部和能源部发文《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》（财建[2011]180号）第一条规定，……，中央财政将继续安排专项资金，对经济欠发达地区淘汰落后产能工作给予奖励。……。第二条规定，……；地方政府要切实负担起本行政区域内淘汰落后产能工作的职责，……。第十条规定，奖励资金必须专项用于淘汰落后产能企业职工安置、企业转产、化解债务等淘汰落后产能相关支出，不得用于平衡地方财力。第十一条规定，奖励资金由地方统筹安排使用，……。淘汰落后产能工作职责在地方政府，中央及省级财政奖励资金是奖补给地方政府的，是对地方政府积极做好淘汰产能工作的奖励，以及对地方政府淘汰落后产能造成大量资金支出的补助。

鄂财建发[2014]32号文件后附的财政奖励资金分配表中确定原告煤矿关闭的省级及中央财政奖励资金共317万元，该表不是表示奖励原告317万元，而是表示地方政府因关闭原告煤矿，依法淘汰落后产能获得奖励补助317万元。

综上，判决：驳回原告赵冲沟煤矿有限公司的诉讼请求。

（二）二审裁判

淘汰落后产能工作职责在地方政府，中央及省级财政奖励资金是奖补给地方政府的，是对地方政府积极做好淘汰产能工作的奖励，以及对地方政府淘汰落后产能造成大量资金支出的补助。故鄂财建发[2014]32号文件后附的财政奖励资金分配表中确定上诉人煤矿关闭省级及中央财政奖励资金共317万元，该表并不是表示奖励上诉人317万元，而是表示地方政府因关闭该煤矿，依法淘汰落后产能获得奖励补助317万元。

综上，判决：驳回上诉，维持原判。

三律师评析

从上述文件规定中可以看出，为加快产业结构调整升级、提高经济增长质量，深入推进节能减排，中央财政安排专项资金对经济欠发达地区淘汰落后产能工作给予奖励的同时，各地区也要安排资金支持，与中央奖励资金一并使用。

同时，淘汰落后产能工作职责在地方政府，中央及省级财政奖励资金是“奖补”给地方政府的（即“奖励政府”），“奖”是对地方政府积极做好淘汰落后产能工作的奖励，“补”是对地方政府因淘汰落后产能造成大量资金支出的补助，所以地方政府并不能任意使用该资金，必须用于淘汰落后产能。

本案中，原被告双方签订《煤矿关闭协议书》，约定了煤矿关闭后的补偿金额，双方按照该协议已经履行完毕，亦不存在争议。但是，协议书之外的奖补金，系中央财政对地方政府淘汰落后产能所采取的激励措施，激励对象是地方政府，因此地方政府对该款项享有所有权，原告赵冲沟煤矿无权要求支付奖补金。

四实务要点

（一）奖补金的激励对象是地方政府，地方政府有权统筹分配

《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》第一条第（二）项：“企业承担化解过剩产能的主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持。”、第三条第（十三）项：“用专项奖补资金要结合地方任务完成进度、困难程度、安置职工情况等因素，对地方实行梯级奖补，由地方政府统筹用于符合要求企业的职工安置。”

从该意见及本案前述《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》（财建[2011]180号）可以看出，奖补金的补贴对象是地方政府，奖补金由地方政府按照实际需求统筹使用，并且奖补金的额度在前期关闭煤矿时并不是确定的金额，而是地方政府关闭煤矿，报送数据至中央财政部门后，经审查通过，才能够获得奖补金，也能够印证奖补金的激励对象和责任人是地方政府而非煤矿企业。

另外，在某些政府通知中，会对关停煤矿奖补资金附表列出，用于煤矿的关停奖补，但是，该总体概算能否作为具体分配标准尚无定论，但有法院认为并不是具体分配标准，也不是具体分配金额。在发放奖补资金时，还应该根据省、市、区的相关文件规定决定奖补资金的具体数额。[ （2019）川行终2071号]

（二）一般不宜对奖补金采取保全和执行措施

《最高人民法院关于对工业企业结构调整专项奖补资金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》规定：“除为实现企业职工权利，审理、执行因企业职工分流安置工作形成的纠纷外，人民法院在审理、执行涉及有关国有和非国有钢铁、煤炭企业的其他纠纷时，不宜对工业企业结构调整专项奖补资金采取保全和执行措施。”

工业企业结构调整专项奖补资金系中央财政为支持地方政府和中央企业推动钢铁、煤炭等行业化解过剩产能工作而设立的专项资金。该资金专项用于相关国有企业职工以及符合条件的非国有企业职工的分流安置工作，目的在于去除钢铁、煤炭等行业的过剩产能，推进供给侧结构性改革。因此，从资金设立的目的和用途来看，对奖补资金的保全和执行应仅限于因职工分流安置工作所引起的纠纷。

（三）煤矿可要求按协议约定支付关闭补偿金

煤矿关闭时，地方政府与煤矿通常会签订相关退出补偿协议，补偿协议中会关闭后煤矿可获得的补偿金额，该协议系地方政府为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与煤矿在自愿的前提下协商订立的具有行政法上权利义务内容的煤矿被关闭补偿协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，地方政府应当遵循诚实信用原则，按照协议约定全面履行自己的义务。

因此，当地方政府未按约定履行义务时，煤矿有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，要求地方政府继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

五法律依据

《最高人民法院关于对工业企业结构调整专项奖补资金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》

发现相关工业企业结构调整专项奖补资金已被冻结，或者已经划拨但未发放的，除为实现企业职工权利，审理、执行因企业职工分流安置工作形成的纠纷外，应立即解除冻结措施，退还相关款项。

《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》

（二）   市场倒逼与政府支持相结合。充分发挥市场机制作用和更好发挥政府引导作用，用法治化和市场化手段化解过剩产能。企业承担化解过剩产能的主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持。

（十三）   加强奖补支持。设立工业企业结构调整专项奖补资金，按规定统筹对地方化解煤炭过剩产能中的人员分流安置给予奖补，引导地方综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，加快处置“僵尸企业”，实现市场出清。使用专项奖补资金要结合地方任务完成进度、困难程度、安置职工情况等因素，对地方实行梯级奖补，由地方政府统筹用于符合要求企业的职工安置。具体办法由相关部门另行制定。