论国土资源部门限制矿业权抵押人范围的违法性

背景：日前，衡炜律团接到一当事人咨询，称其朋友已经向其借款近亿元，为保证债权的实现，借款人欲用其名下公司的采矿权抵押担保备案，希望律所提供法律意见帮忙办理。衡炜律团大致了解情况后，觉得理论上具有可行性，但为了慎重起见，还是告知待具体落实相关办理程序后再予以回复。于是，委派笔者前往云南省国土资源厅窗口咨询，但被告知，矿业权只能面向银行类金融机构办理抵押贷款，对于非金融机构及其他组织和个人，不予办理。当笔者要求提供不予办理的依据时，该国土资源厅的工作人员回复实务中都是如此办理，没有什么依据。

一、 争论事项

国土部门是否应该限制矿业权抵押权人的范围？

对于矿业权抵押是否应该设限，一观点认为，矿业权属于用益物权，而我国《物权法》并没有就抵押权人的范围作出任何限制性规定，因此，矿业权可以抵押且可以向任何人抵押；另一种观点认为，我国对矿产资源的勘探、开采及转让实行严格的准入制度，相应的权利人必须具备资质，若允许矿业权人随意抵押，势必造成管理上的混乱，不利于资源的开发利用，且即使判令矿业权人承担担保责任的情况下，也无法执行！

二、焦点问题

（一）矿业权的性质？

（二）矿业权能否抵押？

（三）法律对矿业权抵押权人是否有限制？

（四）矿业权抵押合同何时生效？

（五）矿业权抵押是否属于行政许可的范畴？

（六）矿业权抵押能否实现？

三、法律评析

（一）矿业权的性质？

我国《物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，该条被置于《物权法》用益物权篇，从体系解释角度讲，采矿权和探矿权属用益物权；《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条进一步规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则”，因此，矿业权又属于财产权。

（二）矿业权能否抵押？

前面已经解决了矿业权的性质，即属于用益物权，按照担保原理，只要是没有被禁止抵押的物，对抵押物享有处分权的人都可以成为抵押人。因此，用益物权作为财产权利显然是可以进行抵押的。故，《矿业权出让转让管理暂行规定》第六条第三款进一步规定：“矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权”

（三）法律对矿业权抵押权人是否有限制？

《物权法》第一百七十九条规定：“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿”。

从抵押权设置的目的来看，系为了维护担保权人的利益，确保担保债权的实现。因此，对于抵押权人，法律没有也不应有限制。《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十五条规定：“矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为。以矿业权作抵押的债务人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的矿业权为抵押物”。该规定，限制了矿业权人只能在作为“债务人”时才能向债权人提供担保，有违《物权法》之规定。故，国土资源部在2014年7月发出通知废除了《矿业权出让转让管理暂行规定》第55条，具有纠偏的作用。因此，无论是《物权法》还是《矿业权出让转让管理暂行规定》都没有就矿业权的抵押权人做出限制，即矿业权人可以就其合法的矿业权为自己和第三人债务向债权人提供担保。

（四）矿业权抵押合同何时成立及生效？

《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。由此观之，我国《物权法》采用了德国经典的“物权区分原则”，即将债权行为与物权行为进行了严格的区分。签订“用益物权抵押合同”是债权行为，只要不违反法律规定及双方另有的约定，均自成立时即生效。至于是否产生抵押权，则要看是动产、还是不动产、亦或是财产权利。对于动产，合同生效后即产生抵押权；对于不动产，则自登记之日起产生抵押权；对于财产权利，则因具体规定不同而呈现不同的实现抵押权的方式。

在解决了用益物权抵押合同何时生效的问题后，我们再来看其子概念——即矿业权抵押合同何时生效？

依据《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十六条第二款规定：“矿业权的出租、抵押、按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准”。第五十七条规定：“矿业权设定抵押时，矿业权应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后20日内，矿业权应书面告知原发证机关”。那么，问题出现了，《矿业权出让转让管理暂行规定》中所提及的备案手续的法律性质是什么？是矿业权抵押合同的生效要件？还是产生矿业权抵押权的生效要件？亦或是矿业权抵押权对抗第三人的对抗要件？

这里，笔者赞同第二种观点，即矿权管理部门的抵押备案行为是产生矿业权抵押权的生效要件。原因如下：依照《中华人民共和国物权法》第一百二十三条“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”、第一百八十条“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：……（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。”、《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”、第六条“矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。”、第三十六条第二款“矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。”的规定，明确了矿业权的用益物权属性，是建立在国家的矿产资源所有权基础上占有、使用、收益的排他性的权利，其取得与转让应严格履行审批程序。根据《中华人民共和国物权法》对不动产进行抵押时以登记为抵押权生效的要件，结合《矿业权出让转让管理暂行规定》，矿业权抵押时需经原发证机关（即国土资源管理部门）审查批准，矿业权抵押权才能生效的规定，矿业权抵押只有经主管机构登记后才依法生效。

（五）矿业权抵押是否属于行政许可的范畴？

2014年2月14日，《国土资源部行政审批事项公开目录》公布，探矿权抵押、采矿权抵押并不在该目录之中。可见，两者既不属于行政许可，又不属于非行政许可审批。

（六）矿业权抵押能否实现？

《探矿权采矿权转让管理办法》第七条规定，探矿权或者采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件。

由此可见，矿业权抵押的实现会面临一个比较特殊的问题，即矿业权受让人应当符合国家规定的资质条件，而银行显然不符合这一条件，因此其不能直接成为矿业权的受让人，只能根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十八条第一款的规定，在申请实现抵押权时委托法院或其他拍卖单位对矿业权进行处置，待矿业权转让给符合国家规定的资质条件的主体后，再从处置的矿业权所得中依法受偿。

四、结论

综上，笔者认为，国土资源部门对于矿业权人只能用矿业权向银行类金融机构办理抵押贷款的行为限制了矿业权人的权利，其限制矿业权人范围的行为违法了《物权法》等法律的规定。相关当事人如果办理矿业权抵押被限制时，可以申请行政复议或行政诉讼维护自己的合法权益。