行政机关告知补正材料的行为是否可诉？

作者：刘芳         来源：行政法视角

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在依申请而为的行政许可、政府信息公开等行政行为及行政复议过程中，申请材料不齐全或者表述不清楚时，行政机关会告知申请人补正相关材料，该告知补正的行为实质是一种行政程序行为。所谓行政程序行为，是行政主体依照程序性规范作出的具有一定法律意义的行为，是与行政实体行为相对的概念。

对于行政程序行为是否具有可诉性，有不同观点。

一种观点认为，行政程序行为不具有可诉性：

第一，行政程序行为不对当事人的权利义务产生实质影响，不具有独立的诉讼意义和诉讼价值；

第二，遵循行政效率原则，对行政程序行为单独审查将中断行政程序进程，延误行政机关作出实体行政行为；

第三，对后续行政实体行为的全面审查涵盖了对行政程序的审査，对程序性权利的救济也被纳入整体行政违法行为救济范畴，为避免司法资源浪费和两次审查结果矛盾，无单独起诉之必要。

另一种观点则从维护程序正义角度出发，认为行政程序行为具有可诉性：

第一，行政程序行为是法律明确规定的，行政行为不按照法定程序行使行政职权，就是违法，程序违法的主体，即行政机关应当承担相应责任；

第二，行政程序行为和行政实体行为均是行政主体依职权作出的具有法律意义的行为，可诉性是行政行为的本质属性；

第三，行政程序行为对行政相对人的程序性权益产生影响，违法行政程序行为侵犯相对人的程序性权利，最终侵犯相对人的实体权利。

最高人民法院观点：

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第二条第一款规定：因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织对该告知行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

从上述两个规定可以看出，最高人民法院对补正告知行政程序行为可诉与否的判断界限，在于引起争议的行政程序行为是否对相对人的权利义务产生实质影响，如导致申请人的实体权利难以得到有效救济或终止，则可诉，反之则不可诉。即以不可起诉为原则，可起诉为例外。